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La Ragioneria generale dello Stato, con la circolare 13 del 21 marzo 2018, fornisce importanti chiarimenti interpretativi sulla disciplina dei pagamenti delle pubbliche amministrazioni in presenza di debiti fiscali derivanti da cartelle di pagamento.

Verifica ante pagamenti delle Pubbliche Amministrazioni: nuovi chiarimenti della Ragioneria Generale dello Stato. In caso di split payment, per l’individuazione del limite di importo dei 5mila euro, non si deve tener conto dell’Iva, ma solo della somma effettivamente spettante al fornitore.

L’intervento è stato sollecitato sia dalla necessità di recepire le recenti modifiche apportate dalla legge di bilancio 2018 sia dall’esigenza di dirimere taluni dubbi affiorati nel corso del decennio di vigenza della disciplina soprattutto alla luce dell’emersione di profili di criticità connessi a fattispecie nuove o particolari.

Normativa di riferimento

Le disposizioni sui pagamenti delle pubbliche amministrazioni sono dettate dall’articolo 48-bis, Dpr 602/1973, in base al quale le Pa e le società a prevalente partecipazione pubblica, prima di effettuare, a qualunque titolo, il pagamento di un importo superiore a 5mila euro (il precedente limite era di 10mila euro), verificano, anche telematicamente, se il beneficiario è inadempiente all’obbligo di versamento derivante dalla notifica di una o più cartelle di pagamento per un ammontare complessivo pari almeno a tale importo e, in caso affermativo, non procedono al pagamento e segnalano la circostanza all’agente della riscossione competente per territorio, per l’esercizio dell’attività di riscossione delle somme iscritte a ruolo.

Le relative disposizioni di attuazione sono state dettate dal decreto Mef n. 40 del 18 gennaio 2008.

Sulla disciplina è intervenuta la legge di bilancio 2018 (articolo 1, commi da 986 e 989, legge 205/2017), apportando le seguenti modificazioni, operative dal 1° marzo 2018:

  • riduzione da 10mila a 5mila euro del limite di importo oltre il quale scatta l’obbligo di verifica
  • estensione da 30 a 60 giorni del periodo nel quale il soggetto pubblico non procede al pagamento delle somme dovute al beneficiario, risultato inadempiente.

Prassi di riferimento

Nel corso degli anni, i vari aspetti della disciplina sono stati chiariti dai seguenti documenti di prassi:

  • circolare 22/Rgs del 29 luglio 2008
  • circolare 29/Rgs dell’8 ottobre 2009
  • circolare 27/Rgs del 23 settembre 2011

La circolare 13 del 21 marzo 2018

Il documento di prassi pubblicato ieri non solo si sofferma sulle modifiche introdotte dalla legge di bilancio, ma esamina alcuni profili della disciplina rispetto ai quali sono emersi dubbi e incertezze, offrendo le relative soluzioni interpretative.

Ambito soggettivo

Nel corso della vigenza dell’articolo 48-bis, Dpr 602/1973 sono sorte non poche perplessità in ordine alla esatta delimitazione del suo ambito soggettivo nella misura in cui ci si è chiesti quali enti e quali società sono tenuti agli obblighi di verifica prima di eseguire pagamenti.

I dubbi sono stati determinati dalla disciplina sopravvenuta sia in materia di pubbliche amministrazioni e di finanza pubblica sia con riferimento all’elenco delle unità istituzionali appartenenti al settore delle amministrazioni pubbliche redatto dall’Istat.

In argomento, la circolare preliminarmente rammenta che, con riguardo alle società interamente partecipate, sono tenute ad applicare le disposizioni in parola “esclusivamente quelle a totale partecipazione pubblica diretta”.

Per quanto riguarda, invece, altre tipologie di enti, la circolare precisa che rientrano nell’ambito soggettivo della disciplina in esame e, di conseguenza, prima di effettuare pagamenti di importo superiore alla soglia individuata dalla legge, sono tenuti a procedere, nei confronti dei beneficiari, alla verifica prevista dall’articolo 48-bis:

  • gli enti pubblici economici
  • le aziende speciali, anche consortili
  • le altre aziende pubbliche
  • le gestioni commissariali (previste da norme statali o regionali in relazione a settori specifici o a situazioni particolari

Al contrario, non rientrano nel perimetro applicativo dell’articolo 48-bis le fondazioni e le associazioni di enti pubblici (enti a struttura associativa).  Infine, la circolare, allo scopo di chiarire i rapporti tra amministrazioni pubbliche, enti e società rientranti nell’ambito soggettivo dell’articolo 48-bis, precisa che non sussiste l’obbligo dell’espletamento della verifica nelle ipotesi di pagamenti disposti da tutti questi soggetti tra loro.

Split payment

Sul rapporto tra le disposizioni sul blocco dei pagamenti della Pa e il meccanismo dello split payment (articolo 17-ter, Dpr 633/1972), la circolare chiarisce che in tutti i casi in cui risultano assoggettate alla scissione dei pagamenti le pubbliche amministrazioni, per l’individuazione della soglia dei 5mila euro, non dovranno considerare l’Iva, ma dovranno tener conto, quindi, soltanto di quanto effettivamente spettante in via diretta al proprio fornitore, cioè dell’importo dovuto al netto dell’Iva.

Pagamento e giudizio di ottemperanza

L’obbligo della verifica ex articolo 48-bis in capo alle amministrazioni pubbliche e alle società a totale partecipazione pubblica diretta sussiste anche relativamente ai pagamenti scaturenti da un giudizio di ottemperanza, ivi inclusi quelli disposti, ricorrendone i presupposti, dal commissario ad acta nominato dal giudice.

Pagamento agli eredi del beneficiario originario

Gli obblighi di verifica previsti dalla disciplina in esame operano anche nell’ipotesi di pagamenti effettuati a favore degli eredi del beneficiario originario, che abbiano acquisito il diritto di credito a titolo ereditario e non iure proprio. In tal caso, peraltro, la verifica deve essere eseguita nei confronti di ciascun coerede, per la parte allo stesso spettante in ragione della singola quota ereditaria, sempreché la quota stessa, singolarmente considerata, e non la somma delle quote spettanti a tutti i coeredi, superi la soglia dei 5mila euro.

Mandato con rappresentanza e procura all’incasso

Dubbi sono sorti anche rispetto a tutti quei casi in cui il beneficiario, anziché procedere direttamente a incassare il credito vantato nei confronti del soggetto pubblico, si sia avvalso di un soggetto terzo. In argomento la circolare precisa che:

  • nell’ipotesi di mandato con rappresentanza (articolo 1704 c.c. – mandatario cioè che agisce in nome e per conto del mandante) la verifica prevista dall’articolo 48-bis deve essere espletata nei confronti del solo mandante, trattandosi dell’unico effettivo beneficiario
  • nell’ipotesi di spese legali “distratte” in favore dell’avvocato difensore della parte vincitrice nell’ambito di un processo in cui la parte soccombente sia una Pa (articolo 93 c.p.c.) la verifica deve essere eseguita nei confronti del difensore, in quanto effettivo titolare del diritto di credito
  • nel caso della procura all’incasso delle somme liquidate a seguito di un giudizio (che ha visto soccombere una Pa), rilasciata a favore del proprio difensore, effettivo beneficiario del pagamento rimane il cliente, nei cui confronti, pertanto, va effettuata la verifica

Inadempienza contributiva

L’obbligo di verifica previsto dall’articolo 48-bis deve essere raccordato anche con il meccanismo dell’intervento sostitutivo previsto dal Codice dei contratti pubblici (articolo 30, comma 5, Dlgs 50/2016), in base al quale “in caso di inadempienza contributiva risultante dal documento unico di regolarità contributiva (Durc) relativo a personale dipendente dell’affidatario o del subappaltatore o dei soggetti titolari di subappalti e cottimi (…), impiegato nell’esecuzione del contratto, la stazione appaltante trattiene dal certificato di pagamento l’importo corrispondente all’inadempienza per il successivo versamento diretto agli enti previdenziali e assicurativi, compresa, nei lavori, la cassa edile”. In tale ipotesi, sottolinea la circolare, può emergere un potenziale conflitto tra le due norme allorché, in sede di pagamento, sia verificato sia l’inadempimento contributivo sia quello fiscale. La soluzione indicata è quella secondo cui, in questo caso, la verifica deve essere effettuata con riferimento all’importo che residua a seguito dell’intervento sostitutivo, sempreché detto importo risulti superiore, a decorrere dal 1° marzo 2018, alla soglia di 5mila euro.

Fermo amministrativo

Nel corso degli anni è stato sollevato un problema di compatibilità normativa tra la verifica, e i suoi effetti, prevista dall’articolo 48-bis e il fermo amministrativo disciplinato dall’articolo 69, sesto e settimo comma, Regio decreto n. 2440/1923. Sul punto, la circolare, dopo aver richiamato la recente giurisprudenza sull’argomento (cfr Corte di cassazione, sez. V, ordinanza n. 15017 del 16 giugno 2017) ha puntualizzato che fermo amministrativo e verifica “costituiscono (…) istituti aventi un diverso raggio d’azione e diversi presupposti e finalità, benché possano risultare, in qualche misura, complementari tra loro”.

Pagamenti di tributi a favore di società di capitali

La circolare ribadisce che esulano dall’obbligo di verifica i versamenti di tributi o contributi assistenziali e previdenziali, e ciò “a prescindere dalla natura giuridica del soggetto deputato alla gestione della riscossione”. In tali ipotesi, infatti, si è in presenza di versamenti direttamente sanciti dalla legge (è il caso, ad esempio, di taluni tributi locali dovuti da una Pa materialmente riscossi da una società di capitali, cioè da un soggetto formalmente di natura privata, come nel caso della Tari spettante ai Comuni in concreto riscossa da società di capitali partecipate dagli stessi).

Frazionamento dei pagamenti

Nel documento di prassi, la Ragioneria generale ricorda che deve ritenersi in contrasto con la disciplina dell’articolo 48-bis il frazionamento dei pagamenti, la cui finalità ben può essere di natura elusiva. Alla luce del divieto di artificioso frazionamento:

  • nessuna rilevanza può avere un’istanza del beneficiario finalizzata a dilazionare nel tempo il pagamento a fronte di un credito unitario
  • allo stesso modo, è da ritenersi senza effetto l’esigenza dell’amministrazione, in presenza di una liquidazione unica, di procedere a una suddivisione dei pagamenti

Aggiornamenti sul trattamento delle irregolarità

Infine, la circolare ricorda che sono state modificate le indicazioni riguardanti il trattamento delle irregolarità connesse all’obbligo di verifica, mediante, l’aggiornamento del modello “Richiesta di verifica successiva a seguito dell’inosservanza dell’obbligo posto dall’art. 48-bis del DPR n. 602/1973”. La revisione tiene conto della avvenuta soppressione di Equitalia e della sua sostituzione, a partire dal 1° luglio 2017, con l’ente pubblico economico Agenzia delle entrate-Riscossione.