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foto di mano che clicca sul simbolo del governoUno dei grandi temi emersi nel corso dell’emergenza epidemiologica Covid-19, peraltro strettamente correlato all’esigenza generalizzata di ripresa economica e sociale, è senza dubbio quello della necessità di completamento del processo di semplificazione, digitalizzazione e promozione della trasparenza nella Pubblica Amministrazione (PA).

Trasparenza e digitalizzazione nella Pubblica Amministrazione

In proposito, si è mostrato evidente un altro aspetto, costituito dall’esistenza di un binomio perfetto tra trasparenza e digitalizzazione, e ciò sia in relazione al settore degli appalti pubblici, sia relativamente alla disponibilità e all’accessibilità, per i cittadini, di documenti, dati e informazioni prodotti e detenuti dalle singole PA.

Se, pertanto, l’accostamento, sempre più frequente, tra due concetti come “trasparenza “ e “privacy” appare a prima vista come una sorta di ossimoro, in quanto principi situati in netta contrapposizione tra loro perché rivolti al perseguimento di due opposte finalità (quella del disvelamento di atti, informazioni e dati da un lato, e quella della relativa riservatezza dall’altro) ma la cui coesistenza, invece, è possibile attraverso l’esercizio di un’accurata attività di bilanciamento, lo stesso non può dirsi in riferimento al binomio “trasparenza e digitalizzazione”, come anche all’associazione “trasparenza e informatizzazione”, in quanto risulta oggi inevitabile come tali concetti non possano più viaggiare separati e debbano, al contrario, proseguire il proprio cammino fianco a fianco.

Esiste, difatti, un forte rapporto di strumentalità tra i suindicati principi, in virtù della quale digitalizzazione e informatizzazione appaiono funzionali alla promozione della trasparenza, oggi concepita nel nostro ordinamento giuridico non solo come uno dei criteri guida dell’agire amministrativo, ma anche nelle sue ulteriori mission di misura di spicco per l’attuazione della strategia di prevenzione della corruzione da parte delle PA, nonché di un vero e proprio servizio informativo nei confronti della collettività, anche ai fini di una maggiore partecipazione democratica.

La trasparenza negli Appalti Pubblici

In particolare, tra le attività del settore pubblico, uno degli ambiti in cui la sussistenza di questa stretta  interconnessione è particolarmente evidente è quello degli appalti pubblici, in relazione al quale risultano vigenti, allo stato, numerose disposizioni normative dirette a incentivare la trasparenza e l’informatizzazione, sia attraverso la previsione di una serie di obblighi di pubblicazione di dati, documenti e informazioni in una specifica sottosezione della sezione “Amministrazione trasparente” dei siti web istituzionali di ciascuna Amministrazione, quali l’art. 37 del d.lgs. n. 33/2013 cd. “Decreto Trasparenza” oppure l’art. 29 del d.lgs. n. 50/2016 “Nuovo Codice dei Contratti Pubblici”, sia mediante l’intenzione di una completa digitalizzazione dei contratti (art. 44 del Codice) o l’individuazione di un’unica Banca dati centralizzata dei contratti pubblici gestita dall’Autorità.

Si tratta, tuttavia, di norme che ad oggi rilevano alcune difficoltà applicative, come per l’art. 44, denominato “Digitalizzazione delle procedure”, in cui era stata annunciata l’adozione di un decreto interministeriale, sentita anche l’Agenzia per l’Italia digitale (Agid) e il Garante per la privacy, al fine di definire le modalità di digitalizzazione delle procedure di tutti i contratti pubblici, anche attraverso l’interconnessione per interoperabilità dei dati delle PA e del quale, ad oggi, ne viene constatata la mancata adozione.

In riferimento ad alcune prescrizioni normative inerenti a trasparenza e digitalizzazione nella Pubblica Amministrazione, invece, si pongono in evidenza le criticità operative delle stesse da parte dei soggetti preposti operanti presso le Stazioni Appaltanti, riconducibili sia a difficoltà di tipo interpretativo delle norme e sia, appunto, a un’insufficiente o assente digitalizzazione e informatizzazione delle procedure che si sono tradotte, per quegli stessi soggetti, in enormi sforzi operativi, in quanto costretti a procedere a pubblicazioni di tipo “manuale”, anziché automatiche, delle informazioni e degli atti relativi alle procedure di gara, con lacune sotto l’aspetto qualitativo della trasparenza.

L’analisi dell’ANAC

Tali considerazioni, del resto, sono state oggetto di una recente e puntuale analisi anche da parte dell’Autorità Nazionale Anticorruzione (Anac) che, con un atteggiamento fortemente propositivo, ha elaborato una serie di indirizzi e azioni volti ad accelerare il processo di digitalizzazione degli appalti pubblici, anche al fine della realizzazione di una trasparenza “piena, semplice ed efficace”, come dichiarato dalla stessa Autorità. Un’analisi e delle proposte che si collocano in un momento di ulteriore rinnovamento del Codice dei Contratti, nonché in vista dell’adozione della versione definitiva del relativo Regolamento unico appalti.

Nello specifico, l’Autorità sottolinea la necessità di addivenire a una gestione digitale dell’intero ciclo di gestione di un appalto, dunque dalla fase di programmazione, passando poi per la fase di scelta del contraente (in cui ciò consentirebbe l’ottenimento, oltre che una riduzione del contenzioso derivante da errori procedurali), fino alla fase esecutiva, e allo stesso modo auspica una trasparenza che investa tutte le fasi delle procedure di affidamento.

Alcune criticità evidenziate dall’Autorità

Inoltre, in merito all’attuazione della trasparenza negli appalti pubblici, una delle criticità rilevate dall’Anac è quella della coesistenza di numerosi obblighi di pubblicazione di documenti, dati e informazioni, in taluni casi duplicati: si pensi, ad esempio, all’obbligo già previsto dall’art. 1, comma 32, della legge n. 190/2012 relativo alla pubblicazione dei dati salienti sugli affidamenti pubblici, di qualsiasi importo, e quello relativo ai “Resoconti della gestione finanziaria dei contratti” che, in parte, ne riproduce molti elementi, come pure quello di pubblicazione semestrale dell’elenco dei provvedimenti finali relativi a procedimenti di scelta del contraente, adottati da Organi di indirizzo politico e da dirigenti, per l’affidamento di lavori, forniture e servizi, ai sensi dell’art. 23, co. 1, lett. b) del d.lgs. n. 33/2013.

In merito, come rimarcato anche dall’Autorità, occorrerebbe un intervento di tipo normativo per raccordare e coordinare le disposizioni vigenti in materia di trasparenza degli appalti pubblici, eventualmente procedendo a un ulteriore aggiornamento del d.lgs. n. 33/2013, dopo quello già attuato dal d.lgs. n. 97/2016.

Obblighi di pubblicazione: altri ambiti interessati

D’altro canto, una certa capillarità degli obblighi di pubblicazione vigenti è riscontrabile anche in ambiti ulteriori rispetto a quello degli appalti pubblici: un’esigenza di raccordo, infatti, sembra porsi anche relativamente agli obblighi di pubblicazione relativi alla concessione di contributi, sussidi e vantaggi economici, rispetto al quale agli obblighi già previsti agli artt. 26 e 27 del d.lgs. n. 33/2013 si sono poi aggiunti quelli contenuti ai commi da 125 a 129, dell’articolo 1 della legge n.124/2017. Auspicabile, dunque, è la delineazione di un quadro legislativo, chiaro e aggiornato, dei documenti, dati e informazioni oggetto di pubblicazione obbligatoria che ne semplifichi il relativo rispetto da parte delle Amministrazioni destinatarie.

Sempre in un’ottica di promozione e miglioramento della trasparenza, poi, l’Anac individua proprio nel completamento del percorso di digitalizzazione e informatizzazione degli appalti pubblici una delle leve principali, sottolineando la necessità di addivenire a una razionalizzazione e standardizzazione delle piattaforme telematiche di acquisizione di dati attualmente esistenti (quali la piattaforma Simog per il rilascio del CIG-Codice Identificativo Gara e la BDNCP), che consentirebbe di definire un modello in cui tutte le informazioni concernenti i contratti pubblici confluiscono in un’unica piattaforma gestita dall’Anac e che consentirebbe di creare un patrimonio informativo pubblico degli appalti pubblici.

Tale obiettivo, se raggiunto, si tradurrebbe per ciascuna amministrazione in un azzeramento degli oneri amministrativi derivanti dalla raccolta, sistemazione e pubblicazione degli atti e delle informazioni nella relativa pagina web, generando enormi risparmi di tempo e garantendo, nel contempo, anche maggiore qualità e fruibilità dei materiali pubblicati.

Gli effetti positivi della digitalizzazione delle procedure d’appalto

La digitalizzazione delle procedure di appalto in ogni loro fase, dunque, se completata, innescherebbe un circolo virtuoso di efficienza ed economicità dell’azione amministrativa in cui l’adozione di procedure informatizzate e la produzione di dati e documenti nativi digitali favorirebbero la promozione di una trasparenza reale e che, peraltro, non sarebbe vissuta dagli addetti ai lavori come una gravosa combinazione di adempimenti meramente formali.

L’adozione di procedure informatizzate e digitalizzate, inoltre, migliorerebbe anche il rapporto cittadini-PA, non solo in termini di maggiore fiducia verso l’operato del settore pubblico, ma anche per l’esercizio dei diritti di accesso agli atti e alle informazioni e dei diritti di partecipazione al procedimento amministrativo.

Digitalizzazione e informatizzazione appaiono, pertanto, oramai indispensabili ai fini di una “buona trasparenza” non solo con riferimento ai contratti pubblici, ma anche a tutti gli obblighi previsti dal d.lgs. n. 33/2013, che investono tutti i settori di attività della PA, seppure con qualche distinzione (come, ad esempio, per la pubblicazione delle liste di attesa del comparto Sanità).

D’altro canto, si ricorda che la stessa Anac, in sede di relazione annuale dei Responsabili per la Prevenzione della Corruzione e per la Trasparenza, chiede alle amministrazioni destinatarie di “Indicare se è stato informatizzato il flusso per alimentare la pubblicazione dei dati nella sezione “Amministrazione trasparente”.

Conclusioni

In definitiva, risulta oggi più che mai ineludibile l’idea che, da ora e per il futuro, la trasparenza non potrà più essere realizzata senza una previa e completa digitalizzazione e informatizzazione dell’attività amministrativa, per gli appalti pubblici ma non solo.

In relazione a ciò, la nota clausola dell’invarianza finanziaria collocata quasi a chiusura del d.lgs. n. 33/2013 già nella sua prima versione e che ha caratterizzato la gran parte degli interventi normativi di riforma adottati negli ultimi anni, appare difficile da rispettare dal momento emergendo, invece, la necessità di realizzare investimenti di diversa natura che vadano in questa direzione, suscettibili di conseguire indubbi vantaggi, sia interni alle amministrazioni interessate in termini di economicità, efficienza ed efficacia dell’azione amministrativa, benessere organizzativo, sia esterni alle stesse, per gli utenti e la collettività.